À l’approche de 2027, le bilan d’Édouard Philippe à Matignon est souvent présenté comme celui d’une période de sérieux budgétaire, du moins jusqu’au choc du Covid. L’ancien Premier ministre peut en effet se targuer d’un exploit rare dans l’histoire récente des finances publiques françaises : entre 2017 et 2019, la dépense publique a reculé à la fois en euros constants et en points de PIB.
Mais cette affirmation mérite d’être regardée de plus près, car la baisse observée ne témoigne pas nécessairement d’une réduction structurelle de la dépense publique. Elle s’explique en grande partie par deux phénomènes très particuliers : la baisse exceptionnelle des taux d’intérêt et le remplacement du CICE par des allègements de cotisations.
La dépense publique a-t-elle vraiment baissé sous Édouard Philippe ?
L’ambition d’Emmanuel Macron en 2017 était de réduire la dépense publique de 60 milliards d’euros. Pendant la première partie du quinquennat, lorsqu’Édouard Philippe est Premier ministre, la dépense publique augmente certes en euros courants, de 25 milliards d’euros. Une augmentation toutefois bien moins rapide que celle du PIB, ce qui fait passer la dépense publique de 57,7% du PIB à 55,3% du PIB. Un événement rarissime dans la trajectoire de nos comptes publics. Surtout, une fois l’inflation neutralisée, la dépense publique baisse d’environ 6 milliards d’euros en euros constants.
Il y a donc trois manières de raconter la même période. En euros courants, les dépenses continuent d’augmenter. En points de PIB, elles reculent clairement. En euros constants, elles baissent légèrement. C’est cette dernière mesure qui est la plus intéressante pour savoir si les administrations publiques dépensent réellement davantage ou moins qu’auparavant, indépendamment de la hausse générale des prix.
À première vue, le bilan peut donc sembler favorable. Mais la question essentielle est ailleurs : cette baisse vient-elle d’un véritable effort de maîtrise de la dépense publique, ou d’effets de contexte et de comptabilité ?
C’est d’abord grâce à la baisse des taux d’intérêt européen que la dépense publique diminue
Sur la période du mandat d’Édouard Philippe à Matignon, la France a bénéficié d’un contexte financier européen exceptionnellement favorable. Entre 2017 et 2019, les taux d’intérêt à long terme baissent fortement dans toute la zone euro. Le rendement des obligations françaises à dix ans passe ainsi d’environ 0,8 % en 2017 à 0,1 % en 2019.
Cette baisse des taux diminue mécaniquement la charge de la dette. Les intérêts payés par les administrations publiques françaises reculent ainsi de près de 5 milliards d’euros, en euros constants.
Ce seul mouvement explique déjà l’essentiel de la baisse totale des dépenses publiques en volume entre 2017 et 2019. Autrement dit, 80 % du recul des dépenses observé ne vient pas d’une réforme de l’État ou d’une baisse assumée des grands postes de dépense, mais d’un environnement macroéconomique particulièrement favorable.
Cela ne retire rien au résultat comptable, mais cela en change la signification politique. La dépense publique baisse en partie parce que la France paie moins cher sa dette.
D’un coup de baguette magique, le CICE disparait et ses dépenses également
Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE, mis en place sous François Hollande, représentait environ 22 milliards d’euros de dépense publique en 2017. À partir de 2019, il est remplacé par des allègements pérennes de cotisations sociales.
Ce changement peut sembler technique, mais il a eu un effet majeur sur la présentation des comptes publics. Le CICE était jusque-là compté comme une dépense. Les allègements de cotisations qui le remplacent, eux, ne sont pas enregistrés de la même manière : ils apparaissent comme de moindres recettes publiques. Ce n’est plus de l’argent public qui sort, mais de l’argent public qui n’entre pas, ce qui est beaucoup moins visible.
Résultat : la disparition progressive du CICE fait mécaniquement reculer les dépenses enregistrées d’environ 20 milliards d’euros, sans que le soutien public aux entreprises disparaisse pour autant.
En dehors de ces opérations presque mécaniques, des économies budgétaires modestes
En dehors du CICE, les autres économies apparaissent nettement plus limitées. La baisse des aides au logement, par exemple, représente environ 1 milliard d’euros : une somme non négligeable, mais sans commune mesure avec les quelque 20 milliards liés à la transformation du CICE.
Dans le même temps, plusieurs grands postes de dépense continuent d’augmenter. Entre 2017 et 2019, les dépenses de retraite progressent d’environ 7 milliards d’euros en euros constants. Les dépenses de santé, ainsi que les dépenses liées à la maladie et à l’invalidité, augmentent d’environ 6 milliards. La prime à la conversion automobile ajoute environ 0,8 milliard d’euros. D’autres dépenses progressent également, notamment au niveau des collectivités locales.
Une baisse de dépenses, mais aussi une baisse de prélèvements
Si les dépenses n’ont pas sensiblement diminué, il serait toutefois injuste de ne voir dans la transformation du CICE qu’un simple artifice comptable. Le passage à des allègements de cotisations a aussi un effet économique réel : il réduit les prélèvements pesant sur les entreprises, en substituant des baisses de charge à un crédit d’impôt.
C’est l’autre lecture possible de la période. Ce qui embellit le bilan en matière de dépense publique contribue aussi à contenir la hausse des prélèvements obligatoires. D’après les données Eurostat, ceux-ci n’augmentent « que » de 12 milliards d’euros en volume entre 2017 et 2019.
Le bilan d’Édouard Philippe est donc ambigu. Il ne correspond à une grande baisse structurelle ni de la dépense publique, ni des prélèvements obligatoires. Bien que les chiffres, et certains discours politiques, donnent à première vue l’impression inverse
Une France encore très déficitaire sous Édouard Philippe
Malgré cette baisse apparente de la dépense publique, la France reste en déficit à la veille de la crise Covid. Certes, ce déficit est historiquement faible : 2,4% du PIB en 2019, c’est le niveau le plus bas depuis le début des années 2000. Cependant, dans un contexte économique très favorable, quasiment tous les pays voisins font mieux. La France s’illustre ainsi par le 2e déficit public le plus élevé de la zone euro. L’Allemagne, les Pays-Bas, l’Autriche ou le Portugal affichent un solde public à l’équilibre ou en excédent. La France, elle, reste proche de la limite des 3 %, alors même qu’elle bénéficie d’une conjoncture favorable, de taux historiquement bas et d’une croissance encore positive.
Ce déficit persistant limite la réduction de l’endettement. Entre 2017 et 2019, la dette publique française ne recule que de 0,6 point de PIB. La moyenne de la zone euro baisse d’environ 4 points sur la même période. Le Portugal réduit sa dette de près de 10 points de PIB, les Pays-Bas de plus de 8 points, l’Allemagne de plus de 5 points.
La comparaison européenne est donc sévère. La France a connu une amélioration de ses comptes avant le Covid, mais elle a moins profité que ses voisins de cette fenêtre favorable pour réduire durablement sa dette et assainir de manière structurelle ses comptes publics.
Conclusion
Au total, le bilan budgétaire d’Édouard Philippe est donc très loin de l’image d’austérité ou de libéralisation économique que certains discours peuvent laisser imaginer. Il est vrai aussi que les chiffres sont à première vue plutôt rassurants. Oui, la dépense publique a bien baissé en euros constants entre 2017 et 2019. Oui, son poids dans le PIB a reculé. Oui, l’augmentation des prélèvements obligatoires a été relativement contenue. La comparaison du déficit public de 2019, à 2,4% du PIB, et de celui de 2025, à 5,1%du PIB, rendrait même nostalgique.
Cependant, deux éléments viennent assombrir le tableau. Premièrement, la comparaison internationale est très peu flatteuse. En 2019, comme aujourd’hui, le déficit public de la France est le deuxième plus élevé de la zone euro. Deuxièmement, si l’absence de réforme structurelle n’a pas empêché d’obtenir des chiffres relativement encourageants pré-Covid, elle a malheureusement permis la lente dérive des comptes publics que nous vivons aujourd’hui.
Une dérive qui rend plus que jamais nécessaire une réforme approfondie de nos dépenses publiques, que plusieurs candidats à 2027 entendent incarner… à commencer par Édouard Philippe.
